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Memoria histórica

La Altillanura y la batalla por la tierra

por Darío Fajardo Montaña, octubre 15 de 2020.

La Altillanura y la batalla por la tierra

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por Darío Fajardo Montaña

Darío Fajardo Montaña
Docente investigador
Universidad Externado de Colombia
Marzo, 2020

Distintas caracterizaciones del país colombiano y del conflicto armado que lo ha afectado por más de 50 años señalan la importancia que para uno y otro plantea la distribución y el uso de la tierra. A diferencia de otros países que han debido enfrentar severas dificultades por la baja disponibilidad de tierras y restringido patrimonio ambiental, Colombia, con una población que no excede los 50 millones de personas y una superficie continental de 1.150.000 kilómetros cuadrados, más de 20 millones de hectáreas de tierras con potencial agrícola, una de las más elevadas disponibilidades de agua per cápita y calificado como un país megadiverso en términos de su biodiversidad, ha construido una estrecha articulación entre el acceso y el uso de la tierra y la representación política con uno de los más prolongados conflictos armados de la historia moderna. Un estudioso de los procesos agrarios, el economista canadiense Albert Berry, profundo conocedor de la economía de la agricultura colombiana, ha señalado que, en este ámbito, la problemática que afecta al país deriva de la incapacidad de su sociedad para crear una estructura agraria adecuada a las necesidades del país.   

Estas condiciones se han manifestado a lo largo de su historia reciente y evidenciando en sus diferentes espacios regionales con expresiones distintas según sus particularidades geográficas, históricas, económicas y culturales; como es de esperarse, en cada uno de ellos las soluciones de sus conflictos habrán de dar cabida a esas especificidades. Uno de estos espacios es la Orinoquia, la cual abarca poco más del 30% del territorio nacional, con una elevada oferta hídrica (37%), un nutrido patrimonio biótico, diversidad cultural y baja densidad poblacional. Su localización dentro de la jerarquía del ordenamiento político del país explica en gran medida el carácter marginal de la atención asignada por el Estado a las necesidades y problemáticas de sus comunidades, lo cual ha incidido en las profundas inequidades que afectan al grueso de sus comunidades[1].

1. Elementos para una caracterización del espacio físico, histórico y cultural.

Enclavada en la Orinoquia colombiana, la “Altillanura” es una región de 13,5 millones de hectáreas (ver Mapa 1), conformada por 7 municipios, tres de ellos son fronterizos con Venezuela, lo cual le otorga una relevancia estratégica desde la perspectiva de la soberanía nacional y de las relaciones diplomáticas y comerciales con el país vecino. La Altillanura posee una enorme riqueza cultural y ecológica la cual representa un activo de elevado valor patrimonial para la Nación. La región tiene una baja densidad poblacional, conformada principalmente por campesinos colonos, jornaleros, pequeños mineros y otros trabajadores e indígenas en precarias condiciones sociales; desde el punto de vista técnico-productivo la región se sustenta en medios tradicionales, con un limitado desarrollo institucional.

Fuente: DNP Documento CONPES 3797 “Política para el desarrollo incluyente y sostenible de la Altillanura colombiana”, enero 2014, DNP, Bogotá, con base en información del IGAC (2011)

Dos de los rasgos señalados atraen la atención del Estado en las circunstancias actuales: el carácter “marginal” de la región y su disponibilidad de recursos de gran importancia económica, temas sobre los cuales se centrarán estas notas.

La crisis política que desembocó en la guerra civil conocida como “la violencia”, desarrollada con intermitencias desde finales de la década de 1940, hasta comienzos de los 60, tuvo expresiones regionales particulares y en la Orinoquia se hicieron particularmente evidentes los poderes regionales y locales, representados en las jerarquías de hacendados y comerciantes y ejercidos sobre sus mayordomos, jornaleros, campesinos y personas de las comunidades indígenas. Fue de esa masa de sectores medios y subalternos en resistencia de la cual surgieron las “Leyes del Llano”, primeras propuestas de reforma agraria nacidas para corregir las inequidades del reparto agrario que había conducido a la guerra.

Al amainar el conflicto armado se afianzaron la ocupación del territorio por grandes hatos ganaderos con apoyo militar, la destrucción de los pueblos originarios y las colonizaciones impulsadas por el Estado, las cuales beneficiarían a pobladores desplazados de distintas zonas del país por la guerra civil. Durante esta fase, una parte importante de la acción estatal estuvo representada por titulaciones de baldíos en aplicación de la Ley 135 de 1961, norma que surgió ante las condiciones sociales y políticas generadas por la guerra civil, la cual tuvo en los conflictos en torno a la tierra uno de sus principales detonantes.

Sin embargo, las élites nacionales no apoyaron la política de reparto agrario[2], posición expresada en el Pacto de Chicoral[3], cónclave de los empresarios, grandes terratenientes, dirigentes de los partidos tradicionales y representantes del Estado realizado a principios de 1972, el cual expresó la decisión de impulsar las colonizaciones de la frontera como alternativa para el acceso a la tierra de los campesinos carentes de ella, con la promesa del acompañamiento del Estado[4]. Sin otra opción, numerosas familias se dirigieron hacia estas regiones, pero la oferta no se cumplió y quienes llegaron a los frentes de la colonización fueron los agentes del narcotráfico.

Para ese entonces los Estados Unidos[5] se encontraban en medio de la guerra desatada contra Vietnam, la cual generó un fuerte rechazo en sectores de la sociedad norteamericana. La respuesta del establecimiento al movimiento pacifista[6] fue la represión contra las protestas y la difusión del consumo de psicotrópicos como instrumento de distracción. En estas circunstancias Colombia se convirtió entonces en fuente de oferta, dadas su “competitividad” con bajos costos de producción de los narcóticos, en las tierras baratas de la colonización, con la mano de obra igualmente barata de colonos y desterrados; algunos de estos espacios fueron los bordes de la altillanura: para comienzos de la década de 1990 ya se reportaban en Colombia 80.000 hectáreas sembradas con coca, de ellas, 17.000 en el departamento del Meta, 1.350 en el municipio de La Macarena y se caracterizaba a Mapiripán como “gran centro de producción”[7].

Hacia la primera mitad de la década de 1990 esta producción de narcóticos afrontó varias crisis condiciones de crisis lo que agravó las condiciones económicas resultantes de la permanente desatención del Estado, y generó nutridas marchas de protesta por parte de las comunidades.

Dentro de sus demandas figuraban la provisión de inversiones sociales y de infraestructuras y, por parte de los campesinos, el cumplimiento de uno de los contenidos de la ley 160 de 1994 de reforma agraria referido al establecimiento de Zonas de Reserva Campesina. La figura, contemplada en el capítulo XIII de la ley 160 de 1994 está arraigada en la historia de los movimientos agrarios de los años 1920, época en la cual se abrió paso en la sociedad colombiana la iniciativa de asegurar el acceso a la tierra a los pequeños campesinos como vía para la formación de una clase media rural, estratégica para la construcción del mercado interno. La organización territorial campesina reconocida por el Estado fue establecida en los decretos 839 y 1110 de 1928 bajo la denominación de “colonias agrícolas”. Diez años más tarde, un informe del Instituto de Colonizaciones del Ministerio de Agricultura[8] destacó el afianzamiento de dos de ellas, en particular en el caso de Sumapaz, entre los departamentos de Cundinamarca y Tolima, región afectada por conflictos derivados de las formas de apropiación de las tierras por parte de grandes hacendados.

La demanda de las organizaciones movilizadas al gobierno de que se establecieran las reservas tuvo respuesta inicial con la negociación que éste hiciera con el Banco Mundial de un crédito para realizar un proyecto experimental de Zonas de Reserva Campesina.  Una de ellas debía establecerse en la Sierra de la macarena y tendría como epicentro Mapiripán No obstante, la iniciativa fue aplastada a causa las masacres ejecutadas por paramilitares con la protección del ejército; como consecuencia se produjo el desplazamiento de más de 12 mil personas y la venta forzada de sus tierras bajo presión paramilitar[9].

Luego del desalojo violento de estas comunidades se produjo la relocalización de los cultivos de coca en otros espacios, en particular hacia el litoral del Pacífico. La Altillanura, por sus condiciones agroecológicas se convirtió en nicho favorable para el establecimiento de plantaciones de palma aceitera, fuente de materias primas para la producción de agrocombustibles. El proyecto de constitución de la reserva campesina fue trasladado hacia el municipio de Calamar, al sur del departamento de Guaviare, en donde, después de varios avances y ya durante los gobiernos de Álvaro Uribe la organización campesina fue duramente perseguida y sus tierras absorbidas por el proyecto palmero impulsado por el entonces gobernador de ese departamento, reconocido promotor de las deforestaciones masivas tanto hacia el parque del Chiribiquete como hacia Mapiripán.

De esta manera, las dinámicas mundiales de la agricultura reconfiguraron la articulación del territorio colombiano con los mercados, generando condiciones particularmente traumáticas para las comunidades asentadas en esas fronteras. Los procesos que habían favorecido el establecimiento en la región de grandes hatos ganaderos y colonizaciones campesinas la vincularon luego a la producción cocalera y de ella a la economía de los biocombustibles, la cual impulsó la usurpación de las tierras para el desarrollo palmero. Tierras que habían sido tituladas dentro de la ley 160 de 1994 pasaron a ser controladas por testaferros de paramilitares[10], plantaciones de palma aceitera y petroleras. Las plantaciones se asentaron en varios municipios del piedemonte y la Altillanura de este mismo departamento, en el presente el de mayor presencia de este cultivo a nivel nacional; las empresas petroleras, por su parte, se establecieron en particular, en el municipio de Puerto Gaitán. En los desarrollos de esta última, fue especialmente destacada la empresa canadiense Pacific Rubiales, cuyas actividades generaron severos impactos en las ya deterioradas condiciones de los derechos humanos de las comunidades indígenas y campesinas, así como en los patrimonios ambientales de la región[11].

Los cambios en la organización productiva de estos espacios requirieron el establecimiento de nuevas condiciones jurídicas en el control de la tierra y el acaparamiento de las tierras producido a través de usurpaciones violentas por parte de los bloques paramilitares de esmeralderos, grandes ganaderos y narcotraficantes transitó luego a su legalización. Mediante hábiles maniobras de juristas vinculados a los más altos niveles del poder político, fueron “saneadas” las compras de miles de hectáreas hechas en contra de la ley[12] como base de los nuevos proyectos agroindustriales, tal como se ilustra más adelante.

A esta nueva fase de la articulación de Colombia con la economía internacional está dedicada la formulación del Documento CONPES sobre la Altillanura (3787/2014), una propuesta que traduce el interés de los sectores representados en el Estado por adecuar las condiciones de control jurídico de la tierra al arribo de capitales transnacionales con socios nacionales. Esta es “la otra cara de la moneda” de la guerra del paramilitarismo con la protección de las fuerzas armadas oficiales contra las comunidades, un proceso que logró su expulsión y la expropiación de sus tierras y patrimonios; una vez “despejados” los territorios campesinos se establece en ellos un “nuevo orden”, el cual incluye el aprestamiento militar, administrativo y jurídico, previsto en el Documento CONPES citado.

3. La batalla por la tierra

Varios estudios y crónicas en torno a los conflictos desarrollados recientemente en la región[13] dan luces sobre los procesos de definición jurídica de las tierras en la altillanura. En estos estudios se establecen los procesos seguidos en cumplimiento de la ley 160 de 1994 de reforma agraria, la expropiación violenta y fraudulenta en muchos casos y, posteriormente, la adquisición que hicieron de estos predios las empresas trasnacionales a precios desproporcionados, a partir de 2012: ilustran estas condiciones las adquisiciones por la trasnacional Cargill de diez de estos predios en períodos de dos meses o menos.

Las transacciones, realizadas en beneficio de Cargill, actuaron sobre predios titulados dentro de la ley 160 de 1994 contrariando la norma en la medida en que la misma estipula que se trata de titulaciones de tierras baldías, que solamente podrían ser trasladadas a beneficiarios de reforma agraria, en extensiones que no superaran la Unidad Agrícola Familiar (UAF), esto es, campesinos carentes de tierras y no podían ser enajenadas fuera de las condiciones estipuladas por la ley, esto es, a favor de sujetos de reforma agraria.

El encuadre jurídico de estas transacciones, la Ley 160 de 1994, trae a colación los alcances de la norma en lo referente a las políticas de tierras, en general y a su aplicación en el territorio particular de la Altillanura. Promulgada en el contexto de la política económica derivada de la Constitución vigente (1991), apuntó hacia la solución del problema de la concentración de la propiedad agraria por la vía del mercado de tierras. Su capítulo XIII, corresponde a “Colonizaciones, zonas de reserva campesina y desarrollo empresarial”, temas que representan buena parte del pasado, el presente y el futuro no solamente del problema de la tierra sino del tipo de sociedad hacia el cual podría dirigirse Colombia: las reservas campesinas, ya consideradas y las Zonas de desarrollo empresarial, las cuales, como lo indica su denominación, representan la propuesta del empresariado, constituida en torno a proyectos agroindustriales. La forma como se conciben está contenida en la Ley 1776 de 2016 mediante la cual se establecen las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social (ZIDRES).

Vale señalar que esta propuesta ha sido planteada en varias oportunidades a partir de los gobiernos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos. Durante la segunda administración de este último, hizo curso en el Congreso, en medio de las negociaciones de paz con la guerrilla de las FARC. La propuesta recibió el apoyo de los sectores gremiales y un extendido rechazo de sectores campesinos y académicos en la medida en que plasma propósitos marcadamente excluyentes frente al campesinado porque significa la apropiación de las tierras baldías en las cuales aún sería posible la reconstrucción de sus comunidades, interlocutoras imprescindibles en nuestra sociedad, responsables de una elevada proporción de los alimentos básicos demandados en el país. Prevé, adicionalmente el establecimiento en su interior de “zonas francas”, figura que estimula el desconocimiento de los derechos laborales de los trabajadores ocupados en ellas.

Las dos figuras no necesariamente se excluyen, pero su complementariedad requerirá la acción reguladora del Estado. Estas circunstancias han sido ampliamente hegemónicas en una región como la Altillanura, según lo repasado en estas líneas. Se añade a estos antecedentes la previsión delineada por el Documento CONPES de un despliegue militar que acompañaría al prospecto de desarrollo, posiblemente enmarcado en una hipótesis de conflicto fronterizo.

Reflexión final

La historia reciente de la ocupación de la Altillanura sintetiza parte importante de las tensiones en torno a la tierra que han estructurado los conflictos agrarios del país. En un espacio marginalizado, pero con potencialidades productivas se ha configurado una frontera en la que las dirigencias políticas de la nación han delegado la gestión pública en un sector social con poder político, representado por empresas petroleras de capital transnacional, grandes terratenientes ganaderos y comerciantes. Ejercen su poder sobre una base social de empleados, campesinos colonos, comunidades indígenas, transportadores, jornaleros, pequeños mineros y comerciantes. Esta frontera representa una reserva de población, recursos naturales, incluyendo las tierras, recursos minerales, hídricos. Como en otras etapas, las condiciones políticas han debilitado la participación de los campesinos y de los demás sectores subalternos en la estructura predominantemente agropecuaria y extractiva de la economía regional en la medida en que el Estado ha pretendido resolver los conflictos en torno al acceso a la tierra en esta “última frontera” a favor de los grandes proyectos, dando así la espalda a las opciones favorables a las comunidades indígenas y campesinas, a la formación de una sociedad más equilibrada y democrática. Estos desequilibrios pretendieron subsanarse en el Acuerdo de paz sin que las condiciones políticas lo permitieran en esa coyuntura, pero como se ha visto en este ya largo relato, la historia no ha concluido.


[1] Ver DNP, Documento CONPES 3797. Política para el desarrollo integral de la Orinoquia: la Altillanura. DNP, Bogotá, 2014

[2]. Durante su presidencia, el liberal Carlos Lleras (1966-1970) inició una reforma agraria y creo con este fin el INCORA (Instituto colombiano de la reforma agraria) (nota del editor)

[3]. Este pacto, realizado en la presidencia del conservador Misael Pastrana Borrero, (1970-1974) acabó con la insipiente reforma agraria comenzada por el gobierno anterior. (nota del editor)

[4]. Una parte importante de las víctimas desplazadas por la violencia de los años 50 y 60 se establecieron en esta región de poca densidad de población y colonizaron la tierra.

[5]. Para contrarrestar las consecuencias que podía tener la Revolución cubana, el presidente Kennedy instauró La Alianza para el progreso para los países latinoamericanos. Miles de jóvenes estadounidenses llegaron a los países del continente en los llamados Cuerpos de paz. En Colombia encontraron la marihuana y su enorme demanda creó la producción y el tráfico, iniciándose así la economía del narcotráfico. (nota del editor)

[6]. Este movimiento anti-sistema fue la contra cultura del hipismo.

[7] Uribe R., Sergio, “Los cultivos ilícitos en Colombia”, en Thoumi, Francisco, et al., Drogas ilícitas en Colombia. Su impacto económico, político y social, Editorial Ariel-PNUD, Bogotá, 1997, p. 65

[8] Ministerio de Agricultura y Comercio, Informe del Jefe de la Sección de Colonización, Bogotá, 1937

[9] Salinas A., Yamile, González P., Camilo, van Drunen, Saskia, ¿Amnistía a la concentración productiva del siglo XXI en la Orinoquia?  SOMOS/Indepaz, Bogotá, 2019

[10] Relato de la revista Verdad abierta (julio 27, 2013, “El secreto de Mapiripán”: “Teodosio Pabón Contreras alias ‘El Profe’, asesor de los Castaño, hoy preso en La Picota, dijo en una entrevista a VerdadAbierta.com que mientras el gobierno negociaba la desmovilización con el Bloque Centauros de las Autodefensas que se consolidó en Mapiripán después de 2002, por debajo de la mesa sus jefes habían diseñado un plan para convertirse en grandes productores de palma de la región. Según Pabón, tenían ya montado un vivero con suficientes plántulas de palma para cubrir cinco mil hectáreas” [8]

[11] Ver OMAL (Observatorio de Multinacionales en América Latina, “Colombia: los impactos de las petroleras en Puerto Gaitán”, Madrid, julio, 2016

[12] Saturnino (Jun) Borras y Jennifer C. Franco han desarrollado una línea de investigación sobre el acaparamiento de tierras ha a través de un conjunto de estudios en distintos países, gracias a los cuales establecen las distintas modalidades de este proceso. Ver Borras, S. M., Jr., Franco, J. C., Kay, Cristóbal, Spoor, M., El acaparamiento de tierras en América Latina y el Caribe visto desde una perspectiva internacional más amplia, FAO, Roma, 2011.Ver igualmente de Borras y Franco “Acaparamiento global de tierras y reacciones políticas “desde abajo”, en Rodríguez M., Flavio Bladimir, Camacho, Juana, Morales, Juan Carlos (editores), Concentración, acaparamiento de tierras , desarrollo rural y derecho a la alimentación, Universidad Externado de Colombia/ICANH/FIAN Colombia, Bogotá, 2017. La línea de investigación del profesor Borras se amplía con un nuevo proyecto sobre acaparamiento de tierras y commodities, de carácter comparativo sobre Etiopía, Myanmar y Colombia

[13] Ver revista Verdad abierta, “El secreto de Mapiripan”, julio 27, 2012 (varios escritos)

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